El 1 de enero de 2002 culminó la transferencia de la sanidad pública española a las comunidades autónomas, tras una durísima negociación del Ejecutivo de José María Aznar con 10 de ellas, la mitad gobernadas por el PSOE. Las otras siete –Catalunya, País Vasco, Navarra, Andalucía, Galicia, Canarias y País Valencià– habían empezado a asumir competencias sanitarias ya en 1981. Ese traspaso, que liquidó el Insalud, fue la mayor transferencia de recursos financieros –10.200 millones de euros– y materiales –139.564 empleados públicos– del Gobierno a las comunidades autónomas jamás ejecutada.
En el paquete se incluyeron también miles de inmuebles. Además de 83 hospitales, cientos de centros de salud y de especialidades, así como edificios administrativos, pasaron a manos de las comunidades autónomas. Un asunto en principio menor que, sin embargo, ha terminado convertido, 25 años después, en un auténtico absurdo entre administraciones. Porque los inmuebles no fueron ni regalados ni vendidos, sino «adscritos» a las comunidades autónomas: su dueño sigue siendo la Tesorería General de la Seguridad Social, aunque los usan las comunidades, pero a modo de inquilinos que no pagan alquiler. Sí deben hacerse cargo de su mantenimiento, sufragar las reformas necesarias y abonar los impuestos a los que estén obligados. El proceso tuvo una irregularidad añadida: los edificios, imitando al gato de Schrödinger, figuran al mismo tiempo en el balance de la Seguridad Social y en los de las respectivas comunidades autónomas.
Los reales decretos de traspaso del Insalud no dejan lugar a dudas de que los inmuebles transferidos siguen siendo patrimonio de la Seguridad Social, porque han sido financiados mediante cotizaciones de los trabajadores, y deben mantenerse en su balance. Así lo ha repetido el Tribunal de Cuentas a lo largo de los años. También la Intervención General del Estado. Y, por ejemplo, la Intervención de la Comunidad de Madrid, que reprochaba al Hospital Universitario Fundación Alcorcón en 2023 que incluyera en su propio balance el valor del inmueble donde se ubica el centro sanitario, 65,58 millones de euros. Lo tachaba de «sobrevaloración» y recordaba que llevaba años advirtiendo a los gestores del hospital sobre ella. También criticaba que, en todo ese tiempo, Alcorcón no hubiera sido capaz de aportar documento alguno que acreditara la «adscripción oficial» del edificio al Servicio Madrileño de Salud (Sermas). En tanto el hospital y la Seguridad Social no firmen las «actas de entrega y recepción de mobiliario, equipo y material inventariable», explicaba, no quedará «debidamente acreditada la efectividad del traspaso y debe considerarse que el inmueble aún pertenece a la Tesorería General de la Seguridad Social».
En sus alegaciones, el hospital contestó que esa documentación, «en caso de que exista», no está en su poder, «y dado el tiempo transcurrido, 20 años, es muy improbable que se pudiese localizar«. Además, como prueba de la adscripción, reproduce un justificante de pago del Impuesto de Bienes Inmuebles (IBI) al Ayuntamiento de Alcorcón, por importe de 610.587,36 euros, abonados por la Comunidad de Madrid. Concluye el hospital invitando a la Intervención a solicitar «al órgano correspondiente», que evita mencionar, los documentos que acrediten «plenamente» la adscripción del inmueble al Sermas. Según ha podido saber Público, esa misma falta de actas y documentos la han sufrido otras comunidades autónomas donde surgió la controversia. Es decir, con el traspaso de las competencias sanitarias se produjo una descentralización de facto que, sin embargo, nunca se escrituró. Casi como si la sanidad autonómica viviera de okupa en edificios de la Seguridad Social.
Por ejemplo, en parecida situación al Hospital de Alcorcón quedaron, tras las transferencias, otras fundaciones públicas creadas por el Insalud, como las de los hospitales de Manacor y Son Llátzer (Balears) y el Hospital de Calahorra (La Rioja).
Administraciones que se pasan la pelota
Público ha preguntado a las administraciones implicadas por este conflicto burocrático-contable, pero todas desvían el tiro. «La Tesorería General de la Seguridad Social no tiene capacidad ni competencia para ello [solucionar el problema], ya que, aunque sea la propietaria, nunca ha hecho uso de los inmuebles», justifica el ministerio de Elma Saiz. El Hospital de Alcorcón se ha limitado a responder que su actividad «se desarrolla cumpliendo la normativa vigente». Y el Instituto Nacional de Gestión Sanitaria (Ingesa), sucesor del Insalud y dependiente del Ministerio de Sanidad, explica que ya ha pedido que se dé de baja en su balance el inmueble del Hospital de Alcorcón, por lo que traslada la responsabilidad a la Seguridad Social. El Ingesa rechaza que los inmuebles del difunto Insalud figuren en su balance, ya que sus competencias se reducen ahora a gestionar la sanidad de Ceuta y Melilla. También el Inserso y el Instituto Social de la Marina (ISM) transfirieron inmuebles a las comunidades autónomas siguiendo el mismo modelo de adscripción.
De hecho, más del 30% del patrimonio inmobiliario de la Tesorería de la Seguridad Social se encuentra «transferido o adscrito» a favor de otras administraciones, como revela su más reciente informe estadístico y de gestión. Esas administraciones deben devolver los inmuebles si no los utilizan o cambian su uso. Así que en 2024 la Tesorería abrió 15 expedientes de reversión de edificios transferidos a las comunidades autónomas y tramitó otros 13 de depuración de situaciones jurídicas irregulares, que en algunos casos también han terminado en la reversión de los edificios a la Seguridad Social. Siete de ellos eran «inmuebles ocupados sin título».
En cualquier caso, el balance del Ingesa incluye ahora inmuebles con un valor histórico –tasado en su fecha de construcción–de 2.316 millones de euros, según figura en las Cuentas Consolidadas de la Seguridad Social de 2024. Su cartera se compone de más de un millar de edificios. No obstante, su valor real, actualizado, puede más que triplicar ese importe.
¿Pagar una compensación?
La solución al embrollo legal no es sencilla, porque ni la Seguridad Social puede permitirse hacer semejante recorte en su patrimonio –que es negativo desde 2017 por los déficits acumulados entre 2010 y 2023– regalando los edificios a las comunidades autónomas, ni éstas se los van a comprar. Además, el Tribunal de Cuentas se ha pasado años pidiendo que el Estado abone una compensación a la Seguridad Social por esos inmuebles que posee, pero de los que no ha podido disponer –para alquilarlos o venderlos, por ejemplo–. En un informe de fiscalización sobre la evolución del patrimonio y presupuesto de la Seguridad Social en 2018, el Tribunal de Cuentas advierte de que esa compensación tiene un importe difícil de cuantificar, por la antigüedad de los datos necesarios para calcularlo y por la imposibilidad de determinar el coste de oportunidad, los recursos adicionales que la Seguridad Social dejó de percibir al no poder disponer de los edificios. Pero en ese año, sólo el valor contable de los inmuebles transferidos ascendía a 3.781 millones de euros, asegura.
En 2011, la reforma de las pensiones impulsada por el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero fue aprobada con el apoyo de CiU, que consiguió así incluir en el texto toda una tanda de enmiendas. Una de ellas pedía el traspaso de la titularidad de los antiguos edificios del Insalud a las comunidades autónomas. El secretario de Estado de Seguridad Social, Octavio Granado, hablaba entonces de unos 600 inmuebles, valorados en 9.300 millones de euros, cuya propiedad pasaría a aquellos gobiernos regionales que lo solicitaran. Antes, el Estado, cuyo patrimonio está separado del patrimonio de la Seguridad Social, debería haber recibido esos inmuebles como pago de la deuda que ésta arrastra por los préstamos que recibió entre 1992 y 1999. A continuación, el Estado debería traspasarlos definitivamente a las comunidades autónomas que así lo solicitaran. Según Granado, la Seguridad Social era propietaria entonces de una docena de hospitales vacíos.
Esa vía de solución no estuvo abierta mucho tiempo. En diciembre de 2013, el Gobierno del PP aprovechó la Ley de Presupuestos para derogar la disposición adicional con la que se había incluido la enmienda de CiU en la reforma de las pensiones de 2011. En ese corto espacio de tiempo ninguna comunidad autónoma solicitó la propiedad de los inmuebles de cuyo uso disfrutan. Tampoco se ha pagado ninguna compensación a la Seguridad Social.
Siete años después, el Pacto de Toledo, la comisión parlamentaria encargada de mejorar el sistema de las pensiones, pidió en una de sus últimas recomendaciones que se permitiera a las comunidades autónomas adquirir la «plena titularidad dominical» de estos inmuebles adscritos tras la transferencia del Insalud, pero «sin ocasionar menoscabo alguno en los derechos económico-patrimoniales de la Seguridad Social».
Separar el suelo del vuelo
Pero, de momento, el único movimiento para intentar legalizar este absurdo administrativo ha sido añadir un párrafo en una de las normas de reconocimiento y valoración (NRV) de la Adaptación del Plan General de Contabilidad Pública a las entidades de la Seguridad Social. En él se establece expresamente que los inmuebles adscritos a las comunidades autónomas tras el traspaso del Insalud deberán figurar sólo en el balance de la Seguridad Social, que sigue siendo su propietario.
Pero la controversia dista de estar cerrada. El Tribunal de Cuentas afea ahora a la Seguridad Social que no registre el valor de los terrenos separadamente del valor de las construcciones que constituyen parte de ese patrimonio inmobiliario que se reparte con las comunidades autónomas. Se trata de suelos y edificios por un importe total de 403 millones de euros, de los que 208,6 millones corresponden al Ingesa y otros 153,5 millones al Imserso. Ambas cifras están infravaloradas, advierte el tribunal, porque en algunos casos el terreno no está contabilizado y en otros lo está junto con el edificio. Y eso supone un problema: mientras los terrenos tienen una vida útil ilimitada y no se amortizan, los edificios sí pierden valor y son amortizables; hay que separar el suelo del vuelo y la Seguridad Social no lo ha hecho en muchos casos. A partir de 2019, el Hospital de Puerta de Hierro sí incluyó los 18 millones de euros en que valoró los terrenos –185.645 metros cuadrados– donde se construyó el centro, cedidos por el Ayuntamiento de Majadahonda. El edificio se incorporó al balance con un importe de 180 millones. Otro tanto hizo el Hospital Infanta Leonor. Aunque inaugurado en 2008, incluye entre sus edificios el Hospital Virgen de la Torre, transferido a la Comunidad de Madrid en 2002. Los terrenos, valorados en 6,7 millones de euros, fueron una cesión municipal gratuita. La construcción se tasó en 110,58 millones.
El Hospital de Alcorcón también ha registrado ambos conceptos de forma independiente. Los terrenos donde se levanta el edificio pertenecen a la Comunidad de Madrid, que los cedió en su día a la Tesorería General de la Seguridad Social para construir el hospital. Su valor de tasación –el de mercado en 1998, fecha de inicio de su actividad– es de 17,73 millones de euros, según consta en las cuentas de 2024. En ellas, el Hospital de Alcorcón pone negro sobre blanco que no paga «importe alguno» a la Seguridad Social por el uso del edificio.