La fina línea que separa el tráfico de influencias de lo que hacen los lobbies ha vuelto a ser cuestionada tras la imputación de José Luis Rodríguez Zapatero. El debate está servido. Y la normativa vigente, llena de vacíos. El Real Decreto 405/1992 es el único que regula explícitamente los «derechos», la «consideración» y la «atención» de quienes han ocupado la presidencia del Gobierno. Lo firmó durante su penúltimo mandato Felipe González. El texto no dice nada de lo que pueden -o no- hacer en el ámbito profesional tras su salida de la vida pública. Y solo contempla una serie de dotaciones para cubrir la «pensión» y los gastos de oficina, seguridad o automóvil de los expresidentes que así lo soliciten. Las partidas vienen recogidas en los Presupuestos Generales del Estado (PGE). La otra norma que afecta -mínimamente- a quienes han desempeñado esta función es la Ley 3/2015 de Altos Cargos, también con «unas limitaciones muy cortas«, señalan los expertos consultados por Público.
Sumar movió la semana pasada la primera ficha. El socio minoritario del Gobierno anunció que impulsará una iniciativa para regular las actividades de los expresidentes. El objetivo es prohibir que puedan utilizar sus oficinas para realizar «actividades lucrativas» en la esfera privada. La preocupación va más allá de la coalición que lidera Yolanda Díaz. «¿Dónde acaba el lobbismo y empieza el tráfico de influencias?«, preguntó el pasado miércoles 20 de mayo el portavoz de ERC en el Congreso, Gabriel Rufián. Y esta es precisamente una de las grandes incógnitas. ¿Qué diferencia la primera práctica de la segunda y por qué solo una es ilegal? ¿Los mandatarios pueden prestar servicios de asesoría o consultoría a terceros una vez abandonan La Moncloa? ¿Cómo regulan la actividad de los lobbies otros países europeos? ¿Y qué camino debería seguir España?
«La principal diferencia es que -teóricamente- los lobbies asesoran y favorecen la aprobación de medidas no por las relaciones personales de sus miembros, sino por sus conocimientos técnicos y su expertis. La utilización de esa influencia personal es lo que marcaría el salto al tráfico de influencias. El planteamiento es una majadería. España tendría que asumir que hacer lobby es la definición perfecta de traficar con influencias y regularlo con unos límites concretos de actuación», señala Andrés Boix, profesor de Derecho Público en la Universitat de València. José Luis Calama sitúa en su auto a José Luis Rodríguez Zapatero como el «vértice» de «una estructura estable y jerarquizada de tráfico de influencias» para obtener «beneficios económicos mediante la intermediación» ante instancias públicas «en favor de terceros, principalmente [la aerolínea hispanovenezolana] Plus Ultra«. El expresidente socialista ha negado a través de un vídeo todas las acusaciones y ha confirmado que ejercerá su «derecho a la defensa con toda convicción».
Los vacíos en torno a la actividad de los expresidentes
Las voces consultadas por este diario coinciden al señalar que el Real Decreto 405/1992 no solo queda «obsoleto», sino que responde a «una cultura institucional» previa a las actuales exigencias en materia de transparencia, rendición de cuentas y conflictos de intereses. «La regulación vigente consiste en atribuir derechos a quienes han ocupado la presidencia del Gobierno: una pensión indemnizatoria, automóvil, seguridad o una dotación para gastos de oficina. La eventual reforma legislativa tendría que definir no solo los derechos, sino también las condiciones para ejercerlos y las incompatibilidades y limitaciones que deberían aplicarse a la actividad de los expresidentes», desliza Encarnación Carmona Cuenca, catedrática de Derecho Constitucional en la Universidad de Alcalá de Henares. Los Presupuestos Generales del Estado de 2023 -los últimos aprobados- mantuvieron congelada en 298.320 euros la partida destinada a Felipe González, José María Aznar, José Luis Rodríguez Zapatero y Mariano Rajoy. La cuantía se divide entre los cuatro. El resultado coincide con lo que percibe anualmente cada uno de los exmandatarios para los gastos de su despacho.
Felipe González y Aznar prestaron servicios de consultoría y ocuparon sillones en Gas Natural o Endesa
«Los pagos correspondientes a costear las oficinas, los cargos a su disposición y los gastos de seguridad se siguen entregando a los distintos expresidentes aunque tengan otros ingresos. La indemnización en cambio se congela si empiezan a trabajar en una empresa privada, toda vez que el puesto debe ser autorizado por la Oficina de Conflictos de Intereses», añade la constitucionalista. «El Real Decreto 405/1992 es absolutamente parcial: garantiza una serie de medios materiales y humanos para los expresidentes, pero no prevé nada sobre los posibles conflictos de intereses«, continúa Severiano Fernández Ramos, catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de Cádiz.
La Ley 3/2015 de Altos Cargos es la otra norma que aborda -de manera superficial- las actividades que pueden desempeñar los expresidentes, exministros o ex directores generales una vez son relegados de sus respectivos puestos. El texto establece un período de dos años para que no puedan realizar determinadas actividades en «entidades privadas que hayan resultado afectadas» por sus decisiones como cargos públicos. «Los hechos que hemos conocido esta semana pueden escapar de estas limitaciones legales», insiste el profesor. Zapatero no es el único expresidente que ha terminado aterrizando en el sector empresarial. Felipe González prestó servicios de consultoría al mexicano Carlos Slim, pasó por el consejo de administración de Gas Natural Fenosa -ahora, Naturgy- y continúa como consejero en la marítima Boluda Towage. José María Aznar lleva dos décadas como asesor de News Corp, el grupo de medios de Rupert Murdoch, donde ha obtenido -en total- casi cuatro millones de euros. El popular tuvo también un sillón en el consejo de administración de Endesa y trabajó como asesor para el presidente de la consultora KPMG.
«La legislación vigente prevé una serie de mecanismos que son más una carga formal que una fórmula eficaz para evitar que los intereses personales puedan influir indebidamente en el ejercicio de las funciones y responsabilidades [de los expresidentes]. Estos mecanismos no evitan que las personas que han ocupado un cargo público se dediquen a actividades de influencia que formalmente pueden no afectar a las decisiones que hayan tomado, pero para las que aprovechan el conocimiento y sobre todo los contactos de su tiempo en la Administración Pública«, precisa Agustí Cerrillo Martínez, catedrático de Derecho Administrativo en la Universitat Oberta de Catalunya (UOC). «Los delitos de tráfico de influencias están tipificados de tal manera que pueden incluir casos de lobby admitidos en la práctica. Lo ideal sería impulsar una regulación totalmente nueva para prohibir las actividades en el sector privado de quienes han ocupado cargos públicos o limitar esa prohibición a determinados sectores en los que los expresidentes no deberían intervenir», propone Mercedes García Arán, catedrática de Derecho Penal.
La vía para la legalización de los ‘lobbies’
Los juristas consultados por Público coinciden al decantarse por una nueva regulación más que por actualizar el Real Decreto que existe desde 1992. Las barreras serían de este modo más difíciles de esquivar. «La nueva norma tendría que ser de rango legislativo y resolver cuestiones como la falta de transparencia, los controles de gasto y las incompatibilidades con respecto a actividades privadas posteriores al cargo», matiza Encarnación Carmona Cuenca. «Lo ideal sería efectivamente una norma con rango de ley, puesto que introduce límites y obligaciones«, reafirma Severiano Fernández Ramos. Agustí Cerrillo Martínez propone además una segunda alternativa: «unificar la regulación en un único texto», tanto los gastos asociados a los expresidentes como los mecanismos para controlar su actividad. «Y valorar hasta qué punto tiene sentido reconocer unos derechos específicos a las personas que han ocupado la presidencia más allá de aquellos que sean estrictamente necesarios para garantizar su seguridad o la realización de actividades institucionales y protocolarias», sostiene el profesor.
La otra equis de la ecuación tiene que ver con la regulación de los lobbies, neutralizando así lo que hasta ahora se concibe como tráfico de influencias, uno de los delitos que le imputa el juez Calama a José Luis Rodríguez Zapatero. El expresidente está citado a declarar como presunto líder de una «estructura estable y jerarquizada» desde la que pudo cobrar comisiones por sus labores de intermediación en el marco del rescate de Plus Ultra. ¿Cuál sería exactamente la actuación ilegal? Zapatero habría puesto a disposición de terceros sus contactos personales y su capacidad de acceso a altos cargos de la Administración Pública. ¿Y cuál es la diferencia entre lo que hizo el socialista y lo que entendemos por lobbismo? Andrés Boix pone el foco en la «anomalía» española y reivindica: «Lo que hacen casi todos los países occidentales es regular el lobby para intentar que sea lo más transparente posible. La regulación permite sancionar la malversación y la prevaricación asociadas a este tipo de prácticas, desarrollar un registro de lobbies y exigir la trazabilidad de sus actividades, sin sancionar el lobby como tal».
«El objetivo no es otro que evitar que los expresidentes [o quienes desempeñaron cargos públicos] presionen o intervengan en actividades que les beneficien económicamente a partir de los contactos conseguidos durante sus mandatos», recalca la penalista Mercedes García Arán. El Congreso tiene dos iniciativas en marcha que buscan regular la actividad de los lobbies de forma que la ciudadanía conozca todas las reuniones de estos grupos con los representantes públicos, un camino en el que también han dado pasos Reino Unido, Francia o Alemania. «La tendencia europea reciente se dirige hacia un equilibrio entre la dignidad institucional de los antiguos mandatarios y los principios de transparencia, control del gasto y prevención de conflictos de interés. España tiene en este sentido una regulación bastante mejorable», insiste Encarnación Carmona Cuenca. Andrés Boix coincide con esta tesis y termina con una reveladora comparación: «La idea es que no se cometan ilegalidades sin considerar el lobby una ilegalidad. Zapatero en cualquier país europeo estaría siendo investigado por posibles delitos de malversación, prevaricación o falsificación fiscal en el marco de ese asesoramiento, pero nunca por el simple asesoramiento».