El Hospital Fundación Alcorcón adjudicó 46 contratos menores a la empresa Garric Médica SL en 2023 para que le suministrara «equipos estériles universales». Son sólo una parte de los 117 que consiguió aquel año esta empresa española para proveer al centro sanitario público del sur de Madrid con material fungible estéril, clínico y quirúrgico, su especialidad: agujas, jeringas, guantes, apósitos… Algunos de los contratos ascienden apenas a 300 o 500 euros entre los etiquetados genéricamente como «equipos estériles universales», pero también los hay de hojas de bisturí por importe de sólo 27 euros. Garric Médica es un suministrador habitual, al que en 2022 el Hospital de Alcorcón adjudicó 80 contratos –20 de ellos para que le vendiera «equipos estériles universales»– y en 2024 otros 46 –ocho de «equipos estériles universales»–.
Semejante frenesí contractual delata un doble vicio habitual del sistema sanitario español: el abuso de una figura que debería ser excepcional y el fraccionamiento de los contratos, que la ley considera fraudulento, además de reflejo de falta de planificación y de mala praxis.
Público ha analizado los 29.492 contratos menores que el Hospital de Alcorcón adjudicó entre los años 2022 y 2024, extraídos del Portal de Transparencia por la entidad Auditoría Ciudadana de la Deuda en Sanidad (Audita Sanidad), que lucha contra la privatización sanitaria impulsada por el Gobierno de Isabel Díaz Ayuso. El importe total de dichos contratos ascendió a 33,27 millones de euros, repartidos entre 786 empresas.
Este reportaje es el primero de una serie en la que este periódico analizará en detalle los abusos cometidos por el hospital madrileño con los contratos menores y otras prácticas que muestran el descontrol en la gestión del dinero público.
Una de las vías que facilita la corrupción
Los contratos menores son aquellos con un importe inferior a 15.000 euros (sin IVA) si son de suministro o de servicios, o inferior a 40.000 euros (sin IVA) si son de obra. Por debajo de esos umbrales, los contratos no necesitan salir a licitación; es decir, se adjudican a dedo. Y se reducen significativamente los requisitos de publicidad que la ley les exige. Aunque la Administración pierde en transparencia, concurrencia y control del gasto, gana en agilidad.
El de Alcorcón es un hospital de tamaño medio –400 camas–, si se compara con los gigantes madrileños, como La Paz –1.187 camas–, el Gregorio Marañón –1.239– o el Doce de Octubre –1.161–, que multiplican la asiduidad con que acuden a los contratos menores. Pero la política de contratación del centro sanitario de Alcorcón es un buen ejemplo de cómo los hospitales públicos se saltan la ley año tras año sin que los responsables de la gestión sanitaria actúen para corregir esta mala práctica. Que, además, genera sobrecostes –difícilmente cuantificables– desde el momento en que no existe concurrencia que rebaje el precio de adjudicación, y éste puede fijarse de forma arbitraria para eludir el tope legal –hay contratos de 14.999,99 euros– e incluso puede superar el precio de mercado.
De ahí que los contratos menores se conviertan en una tentación irresistible para quien quiere recortar trámites y acelerar los procedimientos. Los hospitales los utilizan de forma especialmente intensa, apoyándose en las particulares características de los servicios que prestan y en la inmediatez que éstos requieren. A su vez, son reprendidos por ello puntualmente cada año por los interventores que fiscalizan sus cuentas. Siempre que firmen varios contratos cuyo objeto sea una prestación o suministro únicos o cuando utilizan sucesivos contratos menores para cubrir necesidades recurrentes y periódicas, a fin de evitar las normas de publicidad y los procedimientos legales de adjudicación, incurren en fraccionamiento, les recuerdan.
Se trata de mucho más que una mera cuestión administrativa. El Tribunal de Justicia de la UE advierte de que la «celebración ilegal de contratos de adjudicación directa» es la «más grave» infracción del Derecho comunitario en materia de contratos públicos. En concreto, ya ha señalado que el «elevado umbral» existente en España para contratos de obras y servicios de menor cuantía es una de las vías que facilitan la corrupción. Por lo que recomienda que se reduzca «significativamente» este tipo de contratación directa.
La Intervención reprocha el fraccionamiento
También es ése el consejo que da la Intervención General de la Comunidad de Madrid a los gestores del Hospital de Alcorcón en su más reciente informe de cumplimiento, referido al ejercicio de 2023 y al que ha tenido acceso Público a través del Portal de Transparencia.
Público envió una serie de preguntas a la gerencia del hospital sobre su gestión de los contratos menores y sobre las advertencias que al respecto les hacen los interventores de la Comunidad de Madrid, pero no ha respondido a ninguna. Se ha limitado a contestar que «la actividad del hospital se desarrolla cumpliendo la normativa vigente y con los objetivos de asistencia, formación e investigación que le han sido encomendados«.
El año en que más dinero gastó el Hospital de Alcorcón en contratos menores fue 2023, un total de 11,49 millones de euros repartidos en 12.776 expedientes. Más o menos la misma cantidad de contratos suscritos y de dinero desembolsado que en 2022 –12.918 expedientes, 11,43 millones de euros –. También ha sido 2023 el último ejercicio que ha supervisado la Intervención General para elaborar su informe de cumplimiento. El fraccionamiento de contratos es precisamente una de las «limitaciones al alcance» señaladas por los interventores en la gestión contractual del centro sanitario. No sólo se quejan de que no se les han facilitado todos los contratos adjudicados. También advierten de que el hospital fraccionó 421 por importe de 1,16 millones de euros. Y eso que sólo consideran los contratos que tienen exactamente el mismo objeto.
Por ejemplo, además de los 46 de Garric Médica antes mencionados, el hospital adjudicó 49 a Biomerieux España SA, para comprar con cada uno 20 placas de un medio de cultivo biológico llamado Saboraud con gentamicina y cloranfenicol. Sumaron 29.055 euros ese año, por lo que superaron los 15.000 euros del límite legal. También suscribió 36 contratos más para otros tantos lotes de 20 placas de otro medio de cultivo, denominado Schaedler, por 27.205 euros.
Hasta aquí el examen estricto de la Intervención. Pero las instrucciones de la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación (OIReScon), el órgano regulador del mercado de la contratación pública, y los dictámenes de los órganos consultivos estatal y autonómicos establecen que hay fraccionamiento si se separa en varios contratos una misma prestación o suministro que constituya una «unidad funcional y material». Es decir, cuando el objeto de los contratos es «similar o complementario» y éstos dan cobertura a una única necesidad. Es lo que ocurre con Biomerieux España, a la que el hospital de Alcorcón adjudicó en 2023 un total de 126 contratos de todo tipo de medios de cultivo, no sólo los dos mencionados por la Intervención, que ascendían a 81.481 euros.
Trucos para trocear contratos
Además, tampoco se pueden cubrir con contratos menores sucesivas necesidades recurrentes o continuadas que se repitan año tras año. Sin embargo, en 2022 el hospital de Alcorcón ya había adjudicado a Biomerieux España otros 112 contratos sólo para medios de cultivo de todas clases, por importe de 60.136 euros. Y en 2024 le pagó 17.658 euros repartidos en 28 contratos con el mismo objeto. Por tanto, la necesidad recurrente, año tras año, de determinados medios de cultivo, el hospital de Alcorcón la cubre con contratos menores, cuya suma anual supera siempre el límite legal de 15.000 euros. Lo mismo puede decirse de los suministros de Garric Médica. O de las suturas adquiridas a Johnson & Johnson: la Intervención considera fraccionados los siete contratos de un tipo de sutura quirúrgica –Ethilon 4/0TC19 G667G–, pero hay otros ocho más de la misma sutura cuya única diferencia es el calibre –40.267 euros en total–, y 55 de la sutura Vicryl, 22 de la sutura Prolene y 13 de la sutura Monocryl. En 2022 los contratos para comprar suturas Vicryl ascendieron a 57, a 17 los de Prolene y a 14 los de Monocryl.
Más evidentes son los 18 contratos firmados en 2023 con Bastos Medical SL para suministrar al hospital bandas elásticas Thera, que se utilizan en ejercicios de rehabilitación, por valor de 15.175 euros: hay distintos contratos según los colores, amarillo, rojo, azul, verde y gris. O los guantes de examen estériles de nitrilo sin polvo adquiridos ese mismo año a Izasa Hospital SLU por 20.550 euros, que el hospital dividió en 14 contratos según su talla: pequeña, mediana y grande.
Por no mencionar los miles de contratos que tienen como objeto el genérico «medicamentos diversos», un cajón de sastre en el que obviamente cabe cualquier fármaco: 52 suscribió el hospital con Boehringer Ingelheim –50.272 euros– en 2023, 60 en 2022 –39.302 euros– y 19 en 2024 –30.231 euros–. Son muchos los contratos con etiquetas genéricas similares, del tipo «material de laboratorio», «material sanitario», «material fungible», «material quirúrgico» o «material RX [rayos X]», lo que menoscaba la transparencia de los expedientes. En otros casos, se disimula el troceamiento etiquetando algunos contratos con el producto –implantes de columna– y otros con el procedimiento quirúrgico en el que se emplea –osteosíntesis–.
En 2023 el hospital sólo firmó un contrato menor de obras y lo adjudicó al borde del tope legal permitido: 39.099 euros. La beneficiaria fue Riggersa Construcciones SL, a cambio de unos trabajos en el área de Urgencias y de Triaje Pediátrico. En 2022 adjudicó dos contratos de obras, uno de ellos también al límite de la cantidad en que dejan de ser considerados menores: 38.896 euros. Burcons SL realizó unas obras de adecuación de la sala destinada a Tomografías Axiales Computarizadas (TAC).
Fresenius y Medtronic, los reyes del contrato menor
La regulación del contrato menor no ha dejado de ser controvertida desde que se perfiló en la Ley de Contratos del Sector Público, aprobada en 2017. Hizo falta una instrucción de la OIReScon en 2019 para concretar aún más sus requisitos. Y un año después se modificó el artículo 118 de la citada ley. En estos años las juntas consultivas de contratación, tanto la estatal como las autonómicas, han publicado sus propios dictámenes. Reclaman a los adjudicadores no sólo que planifiquen la contratación, sino que además reconduzcan los menores a otras modalidades con licitación abierta: acuerdos marco, centrales de contratación, sistemas dinámicos de adquisición, procedimientos simplificados y supersimplificados…
Por su parte, la OIReScon insta a los adjudicadores a pedir tres ofertas a los posibles proveedores, a fin de garantizar la concurrencia. Pero es una exigencia que rige sólo en la Administración General del Estado y en algunas comunidades autónomas como Castilla y León, Castilla-Mancha y Aragón.
También los tribunales han contribuido a modelar el contrato menor. El Tribunal Superior de Justicia del País Vasco acaba de sentenciar que el contrato menor no es «un mecanismo flexible para gestionar actuaciones sobrevenidas o situaciones urgentes», sino que está «estrictamente vinculado a un criterio cuantitativo»: que no supere los 15.000 o 40.000 euros sin IVA. Es precisamente la urgencia uno de los argumentos esgrimidos por los hospitales para justificar su adicción a los contratos menores.
Las juntas consultivas recomiendan además a los adjudicadores que fomenten la rotación de los proveedores, para no acudir sistemáticamente a los mismos. Sin embargo, a la luz de los contratos menores analizados, no es en absoluto una cautela que practiquen los hospitales. En el caso del de Alcorcón, entre 2022 y 2024, los adjudicatarios preferidos fueron Fresenius Kabi España SA, perteneciente al grupo alemán del mismo nombre dueño de Quirónsalud y que consiguió 606 contratos menores de medicamentos, la también alemana B. Braun Medical –567 contratos–, Palex Medical, asimismo filial de una compañía germana, y las estadounidenses Medtronic y Johnson & Johnson. Todos rozan los 500 contratos en el trienio. Pero por volumen de adjudicación es Medtronic la que más dinero ha recibido del hospital de Alcorcón, 1,23 millones de euros, seguida de Johnson & Johnson, con 786.073 euros, no lejos de Palex Medical, con 758.992 euros.
Un modelo de gestión hospitalaria a extinguir
Creado en 1997, el Hospital de Alcorcón fue –con el de Manacor (Mallorca)– uno de los primeros experimentos del Gobierno de José María Aznar para implantar nuevos modelos de gestión en la sanidad pública. En 2001 fue traspasado a la Comunidad de Madrid. Desde entonces, funciona con un convenio singular por el que el Servicio Madrileño de Salud (Sermas) le paga una cantidad anual a cambio de prestar asistencia sanitaria a la zona sur de Madrid. Este año, tal y como aprobó el consejo de gobierno de Isabel Díaz Ayuso el pasado 19 de diciembre, le abonará 217,54 millones de euros. En 2024, le pagó 227,85 millones, según figura en las cuentas de ese ejercicio del hospital. Lo que no impidió que cerrara con un fondo de maniobra negativo de 18,23 millones de euros, un 31% más que el año anterior. Y casi el triple que en 2022. Por ese motivo, lleva años sufriendo tensiones de tesorería, tal y como reconoce el hospital en las cuentas.
El Ejecutivo madrileño también aprobó a finales del año pasado su transformación en fundación pública sanitaria y la integración de su personal en el Sermas; hasta ahora era una fundación del sector público empresarial. Pero aún se desconoce cómo va a llevarse a cabo esa transición. También se incorporará al Sermas el Hospital Universitario de Fuenlabrada, que será el primero en abrir las negociaciones con la plantilla. Después lo hará Alcorcón.
El hospital tiene en nómina a 2.548 trabajadores. A diferencia del resto de los centros sanitarios del Sermas, se rige por sus propios estatutos y tiene su propio convenio colectivo. Como todas las fundaciones, cuenta con un patronato, donde se sientan la consejera y viceconsejera de Sanidad, así como cuatro directores generales del Sermas, una asesora de la Consejería de Economía, el concejal de Servicios Sociales del Ayuntamiento de Alcorcón y un coordinador docente de la Universidad Rey Juan Carlos. Desde 2011, su gerente es Modoaldo Garrido Martín.
Las preguntas que no contesta el Hospital de Alcorcón
Público envió a la gerencia del Hospital Fundación Alcorcón una serie de preguntas sobre su gestión con los contratos menores y el informe de la Intervención de la Comunidad de Madrid que le advertía sobre el fraccionamiento de cientos de ellos. Pero no respondió a ninguna de ellas. Son las siguientes:
1. El informe de cumplimiento de la normativa elaborado por la Intervención General de la Comunidad de Madrid referido al ejercicio de 2023 ha hallado 421 contratos, por importe de 1.166.509,54 euros, en los que existe fraccionamiento.
El hospital no presentó alegaciones a este punto del informe. ¿Por qué? ¿Ha tomado alguna medida para solventar esta irregularidad?
2. La Intervención ha hecho el cálculo ateniéndose a los contratos que tienen exactamente el mismo título y se adjudicaron al mismo proveedor en el plazo de un año. Pero si se observan con detenimiento, hay muchos expedientes más que tienen el mismo objeto (con diferencias mínimas en el título) aunque dividido en distintos contratos, como los 13 de medias de compresión pantorril de diferentes medidas (43-58-71 cm) adquiridas a Arjo Iberia SL en 13 contratos distintos, por importe total de 19.520 euros sin IVA (supera por tanto los 15.900 euros que marca la ley) o las bandas elásticas Thera que se reparten en contratos distintos según los colores: amarillo, azul, rojo, verde, gris (18 contratos por importe total de 15.175 euros). Hay muchos más, fraccionados según el calibre, la talla, la longitud, etcétera del objeto.
En cambio, el informe no ha incluido como fraccionados los cientos de contratos que se han etiquetado como «medicamentos diversos». Un título tan genérico, ¿no supone una vulneración de los requisitos de publicidad de los contratos menores, una manera de ocultar el objeto concreto real del contrato?
3. ¿Podrían explicar por qué recurre el hospital de forma tan intensa a esta forma irregular de contratación, pese a las reconvenciones de la Intervención y de las juntas consultivas de contratación?
¿No utilizan acuerdos marco, licitaciones simplificadas y supersimplificadas, centrales de contratación, etcétera, toda la gama de procedimientos abiertos disponibles? ¿No hacen una «planificación» adecuada, tal y como recomiendan la Intervención y las juntas consultivas de contratación, para conseguir que el contrato menor sea «excepcional»? Según la doctrina, «el fraccionamiento fraudulento del objeto de un contrato se puede producir tanto mediante la suscripción de diversos contratos menores destinados a la obtención de un resultado único […] como también llevando a cabo contrataciones menores sucesivas para cubrir necesidades recurrentes».
7. En 2024 hemos encontrado algunos contratos con importes ínfimos. Por ejemplo, dos con PTC Therapeutics International de 0,17 euros y 0,06 euros. El objeto de ambos es «medicamentos diversos» y tienen la misma fecha: 5 de marzo. ¿Es un error de la Plataforma de la Contratación? En caso contrario, ¿pueden explicar qué tipo de contrato es éste?